PPP模式的环保产业基金

2015-12-23  来自: 中机国际环保科技有限公司 浏览次数:68

在经济新常态下,要实质性地改善我国生态环境,发展绿色产业,不仅仅要依靠更强有力的末端治理措施,还必须采用一系列金融激励机制,引导资金从污染性行业逐步退出,更多地投向绿色、环保行业。从国际实践看,特别是在绿色金融机制尚不健全的情况下,发挥政府引领作用是无可厚非的。PPP模式环保产业基金在风险分担基础上,不仅将绿色产业发展与金融投资目标有效融合,有效引导私人投资绿色发展,而且也引入市场化机制和契约精神,有利于绿色产业可持续发展。

    PPP模式环保产业基金发展独具特色
       PPP模式环保产业基金对绿色经济发展发挥着"雨露均撒,泽陂苍生"的融资效应。产业基金是一种金融工具,本质上要逐利。况且,国家发改委《产业投资基金管理办法》规定,基金资产只要有60%投资于环保产业就符合环保产业基金的要求。就算真正落实到环保产业上,基金也可以自由选择投资对象,因此基金必然偏重投资于绿色产业中能够获取高利润的项目。但从政府角度而言,大部分关键环境问题,还无法用高利润市场项目解决,更多项目仍处于低利润、无利润状态。随着环境问题深入和复杂化,要处理的环境问题越来越多,低利润项目也越来越多,需要财政资金支持力度更大。因此,从某种程度上看,绿色基金还停留在"器"的工具层面,而非"道"的价值层面。与一般产业基金不同,PPP环保产业基金不仅发挥着项目建设和运营的融资平台作用,也承接了PPP模式的所有核心特征:一是不只是做项目融资,也涉及项目的建设与运营;二是不只是承担高利润项目,也捆绑一定的中低利润项目。这种打包经营融资方式,打破了基金不参与项目建设运营的惯例,同时叠加不同层次利润,对冲了项目风险,降低了整个项目融资成本。
        第二,PPP模式环保产业基金充分调动企业主观能动性和创造性。在PPP环保产业基金中,积极引入市场化机制,增强项目自身造血功能。政府可以将对环境目标的考核作为合同考核内容,要求环保企业必须达到考核的环境指标。在这种情况下,环保企业可参与为达到该环境目标的项目群和产业链设计,通过各种产业链的互补和延伸设计,降低项目的整体风险。也就是说,PPP模式环保产业基金满足"谁投资、谁受益"的原则,完全迎合了环保企业一体化经营发展趋势。与被动接受某种环境项目相比,环保企业可以发挥更大的主观能动性,选择达到环保考核目标的成本和赢利模式,政府只需严格把关环境目标考核,这在一定程度上扩大了环保企业可能赢利的空间,打破了中低利润环保项目融资无人问津的尴尬局面。
       第三,PPP模式环保产业基金放大国家财政撬动社会资本的杠杆效应。财政补贴和贴息是支持中低利润甚至无利润环保项目的重要手段。但如果全部依赖财政补贴或贴息来解决,财政压力势必太重也不切实际。如何使低利润的环保项目得获社会资本支持是绿色产业发展的一个瓶颈问题。财政资金参与的PPP模式环保产业基金加大财政引导社会资本投向中低利润甚至无利润的环保项目的力度。由于其合同规定项目企业不能只挑拣高利润,必须接受环境目标,以及为达到该环境目标所必须实施的所有项目(含中低利润项目和无利润项目)。首先,这样可以避免资金筹集和使用之间的期限错配。由于PPP项目期限长,即便是政府需要给予盈利能力欠佳的绿色产业项目运营方补贴,也会通过持续购买服务的方式,将财政支出责任平滑到10?20年甚至更久期限内,可凭借较少的财政资金撬动巨大的民间投资。其次,从改善投融资体制看,这也提高了财政杠杆效率。PPP由于引入了市场机制,前期需要经过"物有所值"(Value for Money)评价体系的考量确认,另外,运营过程中的激励还能促使运营者提高效益。
       第四,PPP模式环保产业基金保障绿色融资可持续发展。现实中,无论是财政贴息、信用担保,还是引导基金,一旦有政府财政介入,"风险共担"是否还能得到有力的践行往往引起人们广泛的质疑。除了风险分担机制的可持续性值得关注外,经济周期也会影响绿色项目融资是否得以持续发展。经济景气时,支持绿色发展有足够的财政空间,不少企业也愿意贴上"绿色标签",承担更多社会责任;经济萧条时,政府有经济下行压力,需要更多发挥财政支出的作用达到"立竿见影"的经济效应,企业盈利空间也自然缩小,也无更多热情、更充裕资金投向绿色发展。这种"过山车"式的融资不利于绿色产业可持续发展,更不能保证绿色融资机制的可持续性。对此,PPP模式环保产业基金的"契约精神"值得推广。在PPP环保产业基金中,随着第三方治理和环境合同绩效管理的推行,出资的政府会与一个特殊目的载体(SPV)完成签约。SPV包含投资、管理、建设、运营到维护的完整体系,实现政府资本和社会资本的融合,不受经济周期和其他未来不确定冲击的影响,实现项目全生命周期的风险分担和利益共享,有力地保障绿色融资可持续性。
       发展PPP模式环保产业基金正当其时
       首先,发展PPP模式的环保产业基金已具有政策窗口期。绿色化从过去常规的环境治理手段已提升到国家治理的高度。目前,中共中央政治局审议通过的《关于加快推进生态文明建设的意见》首次明确提出,"协同推进新型工业化、城镇化、信息化、衣业现代化和绿色化"。将"绿色化"同"新四化"并列,五者之间相辅相成,但同时绿色化又对"新四化"具有引领作用,决定着其他四化的发展方向和目标。因此,在新常态下推动经济可持续增长的过程中,发展绿色金融已成为一项战略性、基础性、前瞻性工作,意义深远。但由于金融机构出于生存与市场竞争的需要,通常都会偏重高利润项目投资,政府财政引领作用或不可缺。已出台的《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》明确指出,鼓励多渠道建立节能环保产业发展基金,拓宽节能环保产业发展融资渠道,建立节能环保产业基金。PPP是另一个我国政府极力推动的融资模式。2015年5月,国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》,特别提出要在节能减排等生态环境保护十三大领域积极推广PPP模式,并将推广PPP模式列为"双引擎"之一。但是,中国当前PPP模式主要应用于污水处理厂、垃圾焚烧发电厂等绿色项目层面,真正推广到中低利润甚至无利润的绿色项目还是少之又少。
       其次,发展PPP模式的环保产业基金已具有潜在市场。从融资需求端来看,绿色产业未来仍具有潜在的融资缺口待弥补。国际上,中国在碳减排及改善能源结构等方面作出了负责任的承诺。在2009年底的哥本哈根会议上,中国提出在2020年底把碳排放强度减少40%?45%,把清洁能源的比例提高到15%。据初步测算,要实现这一目标,从2015年到2020年期间,中国每年需要至少2万亿元人民币的资金投入。据测算,我国绿色产业发展的总投入将占到财政收入的10%?15%,大大超出了政府财政负担能力。仅以《大气污染防治行动计划》为例,中央财政在大气污染治理上的投入在2013年和2014年分别约为50亿元和100亿元,未来三年加起来共计约500亿元,与投资需求1.7万亿元的差距非常之大。出台的《水污染防治行动计划》和《土壤污染防治行动计划》,以及能源节约和清洁能源建设,初步计算总投资至少也需要数万亿元,同样面临着政府财力不足的情况。毋庸置疑,PPP模式环保产业基金发展具有潜在市场。
       推进PPP模式环保产业基金发展建议
       积极推广PPP模式环保产业基金。PPP模式环保产业基金,在国外已经运用,但在我国还在试阶点段,主要运用于生态城建设或者流域保护。未来,政府应当有意识地逐步转向更多利用市场机制,通过召开PPP模式环保产业基金的推介会以及业务培训班等方式,确保绿色产业基金在体现政府意图的同时,坚持按市场机制运作,落实扶持措施,引导金融机构和投资者支持绿色投资和绿色金融,带动企业向新能源、节能环保产业投的积极性。大力推动PPP模式环保产业基金签约落地,对PPP模式绿色产业基金实施动态实时管理,积极发挥政府在资金筹集和投向等方面的政策引导作用,着力为绿色金融创造一个良好的发展环境。
       建立健全现行法律法规体系。PPP模式环保产业基金往往涉及整个流域或者整个区域,地域面广,涉及的行业众多,这就使合同管理面临更为复杂的法律关系。怎样签订有严格法律效力的合同,明确政府和SPV之间的责权利,都十分重要。为规范和扶持这种特殊形态的PPP模式,建议政府相关部门出台有关规范PPP模式环保产业基金发展的法律法规、专门的政策和操作指南,构建公私部门之间科学合理的协同合作与收益成本风险共担机制,以及程序严密、运行规范的政府监管机制,以规范和理清责权利,减少纠纷。加快专业化人才培育步伐。专业化人才队伍是PPP模式环保产业基金发展壮大的核心保障,更是PPP模式环保产业基金能够大范围推广的重要保障。因此,政府要明确PPP模式环保产业基金发展中的职业发展路径,加强PPP模式环保产业基金的职业教育培训,加快对PPP模式环保产业基金相关专业化人才的培育步伐,提升从业人员的业务水平。
       建立公益性环境成本评估数据库。在基金融资中,担保是关键。作为PPP模式环保产业基金,其的产出是生态资源产品。例如,流域水资源保护,其产出就是流域纯净的水资源,是生态环境产品。这些生态资源产品是否可以通过市场化方式获得价值评估,是否可以将生态资源产品作为抵押用于发行债券或者获得银行贷款,这些都需要政府进一步推进生态环境资源的定价及其市场价值化、货币化、金融化。

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