政府和社会资本在合作过程中应共同努力避免错位

2015-11-05  来自: 中机国际环保科技有限公司 浏览次数:79

        2015年8月,作为直属中国国务院的政策研究和咨询机构——国务院发展研究中心对多个省市的PPP政策本身以及实施效果进行第三方评估。
        这次调研考察是国务院发展研究中心遵照上级指示组织实施的一次对PPP进行的第三方评估。从实地调研来看,当前在推进PPP过程中,地方政府和社会资本在追求目标上存在着严重错位。
        一方面,那些财政状况比较好的地方政府,对推进 
PPP项目的积极性不高,但恰恰是财政状况较好的地方政府,企业才敢与之进行合作搞PPP。
        另一方面,对于那些投资回报慢、回报率低的项目,地方政府才想 采用PPP方式来吸引社会资本投资,而只有那些投资回报快、回报率高的项目,企业才会有积极性,因此双方之间存在着较大的距离。
        另外,地方 政府和社会资本在风险分布上也存在着严重的错位现象。在实际工作中,政府投资项目转为
PPP项目之后,审批手续非但没有减少反而更加复杂了,能否获得批准 的不确定性反而增大,严重影响了社会资本参与PPP项目的积极性。并且,PPP的核心原理是风险共担,但在推进PPP的实际工作中,无论是政府还是企业, 双方都想在推进PPP的过程中将风险转嫁给对方,政府方面推进PPP的基本想法是减轻政府债务风险;而企业方面则谋求通过政府回购、财政补贴等方式对风险 进行兜底。由于合作双方都不想承担任何风险,致使双方很难谈到一起。
        此外,由于中央与地方事权划分不合理,一些
PPP项目往往是由地方政府与社会资本进行合作,但是定价权却掌握在中央政府主管部门手中,中央政府的职能越位导致基层双方决策风险增大。
        而引起这种错位根源可以从几个方面分析:
        从社会资本方面,则存在着投资回报错配的问题。
        首先,随着经济增速不断下行,投资回报率也已经由高回报转向低回报,前期盈利性较好且现金流充沛的项目已经基本完成,但由于社会资本对于高回报的期待仍然停留在高速增长时期,故而对盈利空间不大、回收周期过长、经济效益较低的准公益性项目积极性不高。
        其次,当前社会资本投资大多依靠银行借贷,然而在融资价格“双轨制”的情况下,民营企业融资的成本要明显高于国有企业,因此,把以往的政府投资转变为
PPP项目,由民间资本进行融资时,融资成本就会出现不降反升的局面,导致民间资本积极性不高。
        再次,在国有企业仍然大量存在于竞争性领 域,继续与民争利、谋取暴利的情况下,试图让民间资本进入到薄利、微利甚至是无利可图的准公益性领域,纯属资本属性的严重错配,也是政府的一厢情愿,这恐 怕是当前PPP推进效果不佳的最根本原因之一。
        从政府方面,确实存在着组织结构扭曲、基本理念缺失等问题。
        首先,PPP的基本理念强调“三大意识”,即:平等意识,法治意识和契约意识。然而,从平等意识来看,长期以来,政府对企业从来都是 居高临下。目前,只有行政等级更高的国有企业(主要是央企)才有可能与地方政府进行较为平等的谈判和合作,而民营企业,甚至连地方国企在同地方政府谈判中 都处于相对弱势的地位。从法治意识来看,由于地方政府的主要领导存在着换届问题,因此民营企业大多担心地方政府换届以后“人走茶凉”。所以,推进PPP需 要的是法治保障,而不是某个领导人的许诺。从契约意识来看,由于长期实行计划经济,红头文件往往高于法律文件和契约合同。因此,地方政府常常以上级政府政 策有变为理由而单方面终止合同或随意修改合同条款。

       其次,由于中央政府缺乏一套统一、高效的PPP组织管理架构,国家发改委和财政部都在试图主导PPP的推进工作,两部委频繁下达各自的红头文件,建 立各自的PPP项目库,致使地方政府感到无所适从。比如在省级政府,有的地方由发改部门主导,有的地方由财政部门主导,还有的地方尚不知所措,从调研的多 数省份来看是由财政系统主导。然而到了市级政府,PPP的领导工作又大多回到了发改系统。上下主管部门的不一致,造成了部门之间政策不一致,协调工作难度加大。 

关键词: PPP   PPP项目   中机环保   中机国际环保  

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